Die Konzeption rekursiver Regulierung im Umweltschutz

In unterschiedlichen gesellschaftswissenschaftlichen Disziplinen findet seit einiger Zeit eine intensive Debatte zum Modernisierungsprozess des staatlichen Steuerungsinstrumentariums statt. Dabei steht insbesondere der traditionelle Staatsbegriff, der auf der Vorstellung von Einheit und Identität sowie hierarchischer Autorität beruht, unter Begriffen wie Pluralisierung, Dezentralisierung und Partizipation zunehmend auf dem Prüfstand der so genannten "Reflexiven Moderne"².

Diese Debatte ist Ausdruck und zugleich Impulsgeber kollektiver gesellschaftlicher Lernprozesse. Sie findet insbesondere im aktuellen juristischen Schrifttum in der dort zunehmend diskutierten Kategorie des "Lernenden Rechts", bei Orientierung speziell auf ökologische Phänomene in der des "Lernenden Umweltrechts" ihren Niederschlag.³ Praktische Konsequenz dieses Lernenden Umweltrechts ist die verstärkte Herausbildung kooperativer und partizipativer Strukturen im Umweltbereich, die die Konturen eines sich abzeichnenden "kooperativen Umweltstaates"⁴ formen. Und auch die relevante umweltökonomische Literatur thematisiert, soweit sie ebenfalls die Notwendigkeiten einer Abkehr vom Gestaltungsmodus rein imperativer Zweckverwirklichung hin zu kooperativ-arbeitsteiligen Verantwortungsstrukturen zwischen Staat und gesellschaftlichen Handlungsträgern bejaht, den möglichen "Übergang zu Formen der Prozeß- statt Ergebnissteuerung" sowie die mögliche Schließung der im traditionellen Regulierungshandeln "auftretenden Wissenslücken im Wege kooperativer Steuerung"⁵.

Angesprochen sind damit mögliche Transfers bisher öffentlicher Funktionen – und damit auch bisher öffentlicher Transaktionskosten und Transaktionsrisiken – hin zum privaten, insbesondere unternehmerischen Sektor, und zwar unter der dualen Zielsetzung der Reduzierung von Gefahren umweltpolitischen Staatsversagens bei gleichzeitiger Nutzung von Chancen der umweltpolitischen Staatsentlastung. Die Verringerung der Leistungstiefe des Staates durch Konzentration auf seine (zumindest formale) umweltzielbezogene Letztverantwortung und Letztentscheidungskompetenz⁶ weist dabei den nicht-staatlichen Akteuren im Umweltschutz neue Handlungsspielräume politischer Gestaltung und Verantwortlichkeit zu. Diese Zuweisung erfolgt unter dem Konzept der "Verantwortungsteilung" als dem "Schlüsselbegriff eines sich verändernden Verhältnisses von öffentlichem und privatem Sektor"⁷. Solche Verantwortungsteilung bezweckt dann die umweltpolitische Zielerreichung sowohl über eine "Zuführung privater Innovationskraft und Flexibilität" wie auch über eine staatliche "Nutzung der Organisations- und Steuerungsfähigkeit privater Akteure", beinhaltet dann allerdings zugleich "die Begründung von staatlich vermittelten Machtpositionen dieser Privaten"⁸, einschließlich der faktischen Übertragung gewisser Rechtsetzungsbefugnisse⁹.

Die Möglichkeiten der Einflussnahme machtvoller Unternehmen und Unternehmensverbände beschränken sich dann nicht mehr nur auf reine ("professionelle") Lobby-Arbeit. Vielmehr spannt sich damit ein weites, zum Teil neuartiges und weit über den traditionellen Rahmen des unternehmerischen Umweltmanagements hinausgehendes Handlungsfeld "unternehmerischen Umweltrechtsmanagements"¹⁰ auf, welches einerseits selbst per staatlicher Regulierung strukturiert wird, genau deshalb aber auch andererseits mit verschiedenartigen Strategien rekursiv auf diese umweltrechtlichen Regulierungen absichtsvoll Einfluss nimmt. Genau in dieser Weise manifestiert sich dann das Phänomen der "Rekursiven Regulation"¹¹ (hier auch kurz bezeichnet als "Reregulierung") im Umweltschutz. Ihre Erklärung finden diese Erkenntnisse im Bereich der betriebswirtschaftlichen Theorie insbesondere aus dem – weitgehend auf der sozialwissenschaftlichen Theorie der Strukturation¹² aufbauenden – Konzept der "Strategischen Institutionalisierung"¹³ heraus.

Reale Felder rekursiver Regulierung im Umweltschutz

Reale Interpretationsfelder findet diese umweltschutzbezogene rekursive Regulierung z. B. in der Gestaltung, Umsetzung und Novellierung der Verpackungsverordnungen von 1992 und 1998, speziell des über § 6 Abs. 3 Verpack-VO 1992 entwickelten Dualen Systems Deutschland¹⁴, in der Konkurrenzsituation zwischen der privat organisierten ISO-14001ff.-Norm und der EG-Umwelt-Auditing-Verordnung (EMAS) sowie dem Prozess der Weiterentwicklung legalnormierter Umweltmanagementsysteme von EMAS I im Jahre 1993 zu EMAS II im Jahre 2001¹⁵ oder in der Gestaltung und Umsetzung des deutschen Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes von 1996, dabei aktuell insbesondere im Spannungsfeld zwischen der auf diesem Gesetz basierenden Altautoverordnung, der Freiwilligen Selbstverpflichtung der Wirtschaft zur umweltgerechten Altautoentsorgung sowie der EU-Altauto-Richtlinie von 2000¹⁶.

Weitere Beispiele sind gegenwärtig im Bereich von Technikpolitik und Technikrecht¹⁷, und dabei insbesondere des Gentechnikrechts¹⁸, evident. Daneben treten in anderen Feldern speziell in jüngster Zeit neuartige Rechtskonstruktionen hervor, bei denen die Umweltpolitik Reflexivität direkt und unmittelbar institutionalisiert, um die besonderen Handlungskompetenzen der Unternehmen im Regulierungsfeld Umweltschutz zu mobilisieren. Besonders in Erscheinung tritt dabei – in umweltschutzbezogener Konkretisierung des allgemeineren "Verwaltungsvertrages"¹⁹ – der so genannte "Sanierungsvertrag"²⁰, in dem sich, bezogen auf das Umweltmedium Boden, ein das Konzept der Reflexiven Moderne rezipierendes neues Verhältnis zwischen Öffentlichem und Privatem Umweltrecht manifestiert.

Rekursive Regulierung als Management von Umweltbeziehungen

Jedoch sind kooperative, insbesondere partizipative Umweltregulierungsprozesse in besonderem Maße von Problemen kollektiver Ungewissheit geprägt. Diese resultieren zum einen aus Möglichkeiten von Unternehmen, die Partizipation im eigenen Interesse zu instrumentalisieren, den Staat also weniger als kooperativen "Lernagenten" zu verstehen, sondern als unternehmerischen Erfüllungsgehilfen zu missbrauchen. Zum anderen existieren Vorbehalte gegenüber konsensualem Handeln der öffentlichen Verwaltung, abgeleitet aus Vermutungen und/oder Einsichten empirischer Schwächen des öffentlichen Verwaltungshandelns.²¹

Die Herausforderung tatsächlicher gesellschaftlicher Reregulierung im Umweltschutz besteht mithin in der permanenten Ausbalancierung der für das Verhältnis von Unternehmen und öffentlicher Verwaltung maßgeblichen Merkmale, also insbesondere solcher jeweils polarer Kriterien wie staatliche Distanzierung und unternehmerische Teilhabe am Regulierungsprozess, Normierung und eigenverantwortliche Selbstregulierung, Vertrauen und Kontrolle, Formalität und Informalität umweltrechtlicher Regelungen sowie Dauerhaftigkeit und Dynamisierung des Umweltrechts. Konzeptionelle Hilfe erwächst der gesellschaftlichen Reregulierung im Umweltschutz damit auch aus dem Ansatz des Managements von Netzwerkorganisationen²², der gerade solche Polaritäten thematisiert.

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